01 El Planteo de una investigación Mayor

La propuesta de la exploración de la realidad de las organizaciones públicas nacionales en términos de cultura y tecnología expuesta en este artículo introductorio - que es una apretada síntesis de parte de los resultados de la investigación de doctorado realizada por Carlos Petrella (2010) con la tutoría del Dr. Luis Joyanes - es identificar e interpretaralgunas de las características relevantes de los procesos de conservación a escala nacional en el Uruguay.

Considerando, fundamentalmente aquellos factores que condicionan y limitan posibles cambios estructurales en el aparato estatal.

¿Quées lo que lleva a los uruguayos en la órbita del Estado a conservar a ultranza el pasado legado? Algo en la realidad cultural respalda esa aproximación. Los uruguayos saben que elpasado histórico amparado por un Estado Benefactor, fue económica y socialmente mucho mejor. También está claro que empecinadamente quieren seguir contando con ese Estado benefactor, recuerdo de un pasado añorado. Se habla por cierto mucho de libertad, pero realmente se preserva fundamentalmente la proclama de libertad manifestada en forma de autonomía. Haciendo además un poco de autocrítica, los uruguayos notan que hay poca confianza en lograr cambios relevantes.

Consecuentemente con los indicios recogidos en el trabajo de campo de la investigación se plantean algunas preguntas desafiantes sobre la importancia que se adjudica a las oportunidades de conservar o cambiar, como por ejemplo: ¿qué es realmente lo más importante en el momento de definir una estrategia conservadora o innovadora en las organizaciones locales? ¿Se apuesta más a los favores obtenidos a partir de cabildeos con los políticos, o al desarrollo de una propuesta industrial y comercialmente competitiva?

Ante estas preguntas que operan como desafíos para investigar sobre la realidad pública nacional, se exponen en este documento exploratorio ciertos hallazgos y además algunas  conjeturas respecto de la capacidad reproductora del aparato burocrático estatal y su soporte tecnológico que se hacen particularmente fuertes en Uruguay para frenar cambios. Resulta relevante el impacto de laseguridad de la cultura de la repetición, apareciendo tímidamente en el horizonte la apertura en el proceso de integración regional en el Mercosur, que en realidad paradójicamente es una enorme oportunidad.

02 Valores nacionales que se han identificado

Considerando los modelos de comportamiento vigentes, se han identificado algunos valores nacionales generales como la reafirmación de la democracia, la solidaridad y la transparencia; junto con aspectos más relacionados con el funcionamiento del aparato estatal asociados con la profesionalidad, la calidad y la eficiencia. Se ha identificado además un modelo burocrático administrativo muy asentado, con sus valores típicos asociados. De manera puntual pero no por ello menos relevante, se ha identificado la capacidad de integrar que tiene la sociedad uruguaya. Una capacidad que ha permitido generar históricamente una cultura nacional muy homogénea a nivel general, que también ha operado de manera provechosa cuando se trata de aumentar la cohesión dentro de las organizaciones, sobre todo en el área pública. No menos interesante (y sistémicamente nivelador respecto de lo anteriormente mencionado) es la idea de libertad organizacional y personal asociada con la autonomía, que ha tenido paradójicamente un efecto fragmentador en las organizaciones nacionales.

También importan algunos valores relacionados con el comportamiento dentro de las grandes organizaciones para comprender las dificultades que se generan al querer desarrollar cambios de estructuras, procesos o conductas. Las raíces culturales del conservadurismo local no son analizadas en oportunidad de plantear las razones por las que se mantienen a ultranza determinadas formas de funcionamiento, sin ajustarlas a las nuevas realidades. La inconveniencia manifiesta de liderar internamente algunos cambios, sobre todo en las organizaciones del Estado es notoria. Involucrarse en procesos de cambio radicales, puede afectar las carreras funcionales, no siempre para bien de los propios funcionarios. Paradójicamente, distinguirse en el desarrollo de una tarea puede ser contraproducente. El peso del “igualitarismo” y la “mesocracia” es muy fuerte, sobre todo en el ámbito público, como se desprende de los estudios previos de referencia y del trabajo de campo realizado durante esta investigación.

Hay otros aspectos culturales que permanecen formalmente ocultos pero no son menos relevantes en oportunidad de analizar los procesos de conservación y cambio. En especial los relacionados con el enorme peso de los corporativismos y de los particularismos en la administración de los recursos públicos. Dos fenómenos que operan con cierta sinergia en los procesos de conservación y cambio para articular las relaciones entre el Estado, los empresarios y los trabajadores. Han aparecido además - rescatando las ideas de Robert Merton (1938) - algunos patrones de adaptación en las organizaciones como la “conformidad”, el “ritualismo” y la “retracción” propios de las burocracias maduras o circunstanciales patrones de cambio más profundo que operan fortaleciendo las posibilidades de “innovación” y de “rebelión” (estos menos presentes en los ámbitos públicos nacionales). El perfil burocrático administrativista uruguayo está claramente delineado. (Echebarría, 2005: 8)

Respecto de las organización y funcionamiento del Estado lo que más ha aflorado entre los referentes consultados es que debe ser “democrático” y “participativo” contemplando un modelo de estructura y funcionamiento que equilibre su capacidad de establecer grandes rumbos y a la vez, actúe para orientar las acciones de otros agentes especialmente en el sector privado. En ese sentido debe ser “activo”, “perceptivo” y “receptivo”, pero no necesariamente debe ocupar todos los espacios posibles, dando más posibilidades a la sociedad civil a través de organizaciones sin fines de lucro o incluso de compañías industriales y comerciales privadas, con las cuales debe aprender a cooperar e incluso asociarse. Se ha señalado que todos los agentes deben interiorizar que los procesos innovadores son más complejos e imprevisibles, que como se los apreció a mediados del siglo pasado.

03 PROBLEMAS CULTURALES Y SISTEMICOS EMERGENTES

Las relaciones entre el Estado y los diferentes agentes privados han estado en la agenda de muchas entrevistas realizadas y en documentos de referencia consultados durante la investigación (Petrella, 2010). También las estrategias nacionales de integración regional y de aislamiento comercial estuvieron presentes en las rondas (Petrella, 2007 a, b, c y d). En similares dimensiones se han manifestado los problemas de articulación de políticas nacionales, aspectos normativos y ejecución de operaciones, que en Uruguay muchas veces se han fusionado en una sola organización, que entonces operaba como juez y parte en un sector de actividad (caso ANCAP o UTE, hasta hace muy poco tiempo). También se identificaron las visiones diferentes del mercado y sus agentes, desde el ámbito público y del privado. Específicamente aparece como dilemática la relación que se plantea con los agentes receptores de los servicios públicos, considerados según el caso, como “usuarios” o como “clientes” de las empresas públicas nacionales.

En menor medida pero de manera consistente los agentes entrevistados durante el trabajo de campo, se han presentado las clásicas dificultades de funcionamiento de las organizaciones con estructuras rígidas en relación con su limitada capacidad de encarar procesos de innovación. Varios documentos consultados en el análisis de los casos de estudio más representativos respaldan estas apreciaciones. (Petrella, 2007) Han aparecido además reiteradas veces en la agenda de los entrevistados y en la documentación de referencia sobre transformaciones del Estado, las deficiencias respectivas de los regímenes laborales diferentes del personal dependiente, entre las empresas públicas y las empresas privadas. También se han puesto en manifiesto mediante las respuestas desde diversos canales consultados, los delicados equilibrios institucionales entre la deseada autonomía industrial o comercial y los procesos estratégicos de asociación con terceros, que han resultado (fundamentalmente en lo referido a empresas del Estado uruguayo) muchas veces controversiales.

Tomando estos aspectos generales referidos precedentemente, se pone en evidencia que efectivamente la problemática cultural y sistémica con que se ha propuesto encarar esta investigación es muy amplia y genera múltiples ramificaciones que no se pueden abarcar detalladamente en este proyecto. Para poder manejarla – como se ha planteado en la introducción - se han requerido ciertas precisiones sobre el alcance del presente proyecto. Analizar la totalidad de los aspectos culturales uruguayos trasciende a los objetivos planteados en esta investigación. Consecuentemente se han contemplado fundamentalmente aquellos aspectos que se considera que tienen mayor impacto sobre las organizaciones nacionales y en particular, sobre las empresas públicas y sus colaterales. En esa línea los aspectos relacionados con las características esenciales de los modelos burocráticos e innovadores también son relevantes. Y particularmente los primeros por la especificidad de caso estudiado.

Se se generan conflictos al confrontar niveles de autoridad y poder legados con los niveles emergentes cuando se cambian las posiciones jerárquicas y beneficios de los distintos agentes. Los dilemas que se plantean a partir de la consideración de determinadas conductas en lugar de otras, son esencialmente planteos de prioridades entre visiones personales y colectivas diferentes dentro de la organización y también en su entorno, respecto de cómo abordar la realidad de cada caso específico. No siempre – como fuera apreciado en el marco de referencia y en el estudio del caso - se establecerán estas prioridades basadas en un planteamiento estrictamente racional. Las emociones también cuentan. Muchos supuestos que no necesariamente pueden ser confirmados, posiblemente tendrán carácter decisivo. Los conflictos se dilucidan a partir de creencias y modelos mentales muy arraigados y que operan tanto de manera explícita como implícita donde consideraciones racionales y emocionales no siempre adecuadamente clarificadas, generan circunstancialmente bloqueos u oportunidades de cambio.

Se ha constatado que las apreciaciones de los agentes se relacionan con los modelos mentales o con los paradigmas subyacentes, que establecen las “reglas de juego” para determinadas comunidades. (Sean estas apreciaciones reales o imaginadas por los actores) Precisamente es por ello que se ha optado por seguir este enfoque para realizar la presentación de los principales aspectos que se utilizarán en este punto que tendrá presente tanto modelos conceptuales legados actualmente dominantes, como también los desafíos emergentes más relevantes que se plantean en Uruguay, en relación con los procesos de conservación y cambio en las organizaciones. En particular aquellos que tienen que ver con la reforma del Estado y específicamente, con las transformaciones de las empresas públicas nacionales y con sus paradigmas asociados. Ante todo ello, la consideración del modelo burocrático como forma de estructuración y funcionamiento, está en el centro de la aproximación.

04 EL MODELO BUROCRATICO URUGUAYO VIGENTE

El modelo burocrático de corte administrativista aplicado consistentemente por décadas en Uruguay en el sector público, ha condicionado las estructuras y los procesos en las empresas del Estado y también el accionar de los funcionarios públicos en el desarrollo de sus cometidos. El entramado económico y social interno se ha vuelto muy tradicionalista desarrollando un accionar previsible y a veces anacrónico. Por supuesto que no se trata de un fenómeno exclusivamente nacional. Las estructuras y las formas de funcionamiento burocrático tienen alcance global y afectan a las organizaciones en general en el mundo desarrollado, tanto como en el contexto Latino Americano. Los organigramas altamente estructurados, el comportamiento burocrático rígido y el accionar complaciente de los burócratas son fácilmente reconocibles en muchas organizaciones estatales a lo largo de todo el mundo y también, por supuesto en empresas privadas. Están presentes y permanecerán. A éstos se agregan micro organizaciones feudales informales locales, que generan una complejidad adicional.

El Uruguay ha ido creando gradualmente un sistema burocrático público fuertemente instaurado para preservar el estado de situación legado, más allá de lo necesario para garantizar la estabilidad institucional de los servicios y la vigencia de la capacidad de sustentabilidad del aparato productivo nacional. Todo ello traspasado por redes de poder informales que operan generando singularismos en la Administración, aumentando la opacidad de la gestión. Es lo que los circunstanciales innovadores perciben – igual que los agentes políticos reformistas del Estado - como la “máquina de impedir”. Es lo que la entonces ministra de Desarrollo Social uruguaya Marina Arismendi experimentó cuando trató de desarrollar el “Plan de Emergencia”, estableciendo mecanismos innovadores de generar un servicio nuevo a la población. Refiriéndose al sistema normativo sostuvo de manera muy crítica que: “las normas están hechas para que las cosas no salgan”. (Arismendi, 2005)

              Aspectos relevantes en la burocracia uruguaya

Según Julio María Sanguinetti (ex presidente de la República Oriental del Uruguay en dos oportunidades luego de la apertura democrática del año 1984): “Las burocracias parecen manejar internamente los resortes de la estructura estatal mucho más que las orientaciones políticas de los gobiernos electos por el pueblo.” Además agrega que: “Las regulaciones administrativas de la vida económica han sido de dudosa eficacia; muchas veces lograron efectos contrarios a lo buscado y si bien ningún Estado renunciaría hoy a ciertos márgenes orientadores, por todas partes se advierte el afán de racionalización.” (Correa Freitas y Franco, 1989: 7) Todo lo que refuerza la idea de que el cambio estratégico en el funcionamiento burocrático del Estado es prácticamente imposible o por lo menos muy difícil de encarar si se incluyen planteos generales a escala nacional. (Lo que no es una excepción, porque las reformas de este tipo han sido siempre muy complejas y problemáticas en todo el mundo)

Esta percepción de la realidad burocrática nacional por parte de actores públicos tan diferentes como Julio María Sanguinetti y Marina Arismendi, es consistente con algunos de los mitos identificados por Juan Rial (1986: 22), en su análisis del imaginario social uruguayo. Este modelo tiene especialmente relación con el mito de la medianía (obtener seguridad) y con el mito del consenso (respeto a lo establecido). En definitiva operan apuntalando el pasado conocido y seguro que pesa más en el imaginario que el desafío de construir un futuro mejor, pero todavía incierto. De esta manera la capacidad de innovar en las organizaciones se ve fuertemente amortiguada con claros desincentivos a cualquier forma de cuestionamiento y cambio respecto del pasado legado. También todas estas frustraciones pueden ser parte de un mal mayor que ya Max Weber había previsto. Esto es el “desencantamiento” luego de percibir que la idea de que “podemos hacerlo y lo haremos” producto de la seguridad en nosotros mismos, puede ser exagerada. (Bauman, 2007: 112)

05 LA PERCEPCION DE ASPECTOS TECNOLOGICOS

Por otro lado, la percepción de la importancia de la tecnología en las organizaciones, plantea localmente más interrogantes que respuestas. Esto es particularmente entendible en el caso uruguayo, porque la tecnología es frecuentemente la disparadora de los cambios, en un contexto en el que la conservación del estatus quo es muy fuerte. No es extraño entonces que la integración de la tecnología en los procesos de transformación organizacional se realice en general de manera muy controlada. Muchas veces incluso bajo el supuesto equivocado de que su introducción pueda operar de manera muy atenuada e incluso poco relevante, sobre los procesos industriales o las actividades de comercialización. Estas precisiones son relevantes porque - como se planteara al comienzo de la investigación - las organizaciones no sólo se expresan mediante los actos de sus agentes. Muestran lo que son y lo que hacen a través de elementos manifiestos que son en general artefactos tangibles como la infraestructura utilizada, la tecnología disponible o los medios físicos de comunicación.

En el caso uruguayo el universo de la concepción de nuevas tecnologías y nuevos productos o servicios, tiene importantes limitaciones. Está claro que existen algunas tecnologías básicas que en términos generales facilitan la tarea de administrar las organizaciones. Muchas de esas tecnologías están disponibles en Uruguay o bien pueden ser adquiridas con relativa facilidad. Todo aquello que tiene que ver con informática básica y comunicaciones de datos, aún con ciertas limitaciones, forma parte de la tecnología básica de la que dispone las organizaciones locales. Pero el enorme desafío nacional de los uruguayos no está relacionado exclusivamente con el uso de esas tecnologías de punta sino como se mencionara en el estudio del caso,  con la concepción de nuevas tecnologías y nuevos productos o servicios más integrada con los desafíos innovadores. El trabajo de campo sobre todo en el área pública muestra que los procesos de investigación e innovación locales – y su soporte de generación de conocimientos asociados - no cuentan con redes adecuadas de sustentación tanto políticas como económicas y sobre todo, con enlaces entre los académicos y el mundo empresarial.

                     Aspectos relevantes en la tecnología uruguaya

Los procesos de transformación organizacional no tienen un eje exclusivamente relacionado con la renovación de los sistemas de información. La generación de conocimientos plantea otros desafíos, que todavía no han sido adecuadamente interiorizados en el Uruguay contemporáneo. Se trata de  proceso en el que no es suficiente encarar la “compilación de datos”, sino un proceso humano mucho más amplio. (von Krogh, Ichijo y Nonaka, 2000: 7) Se deben tener presentes procesos en los que la socialización activa de intercambios entre los agentes es muy importante, lo que altera el tipo de actores que habitualmente se necesitan en cada caso (activistas, expertos y epistemólogos) y las formas de interacción necesarias para capitalizar ese conocimiento, prestando especial atención a la conducción de las conversaciones entre los actores. Esto plantea un desafío tecnológico y sobre todo organizacional que no ha podido ser abordado adecuadamente en la mayoría de los procesos de transformación organizacional que se han desarrollado en los últimos años en Uruguay., en los sectores de actividad analizados en la tesis.

Pero todos estos esfuerzos de administración asociados con la informatización en realidad no deben esconder que los protagonistas en los procesos, no son las herramientas relacionadas con TICs (por más importantes que circunstancialmente resulten), sino los propios usuarios de esa información o conocimiento, operando en general como comunidades de práctica y comunicación de una forma dinámica que analizaremos más adelante. La creación del conocimiento se da dentro de las personas y en situación de relación entre ellas; es decir que obtenemos el conocimiento de los individuos, grupos o en las rutinas organizativas. En este proceso las tecnologías de la información juegan un papel importante, como veremos mas adelante en el desarrollo de esta tesis, pero queda claro no son los componentes principales de la gestión del conocimiento. Es importante entender que las TIC proveen el marco en el que se desarrolla el proceso pero no el contenido de ese proceso. El conocimiento como tal es una cuestión exclusiva de los agentes humanos que lo manejan. Las tecnologías facilitan el proceso, pero por si mismas son incapaces de extraer nada de las personas.

05 El comportamiento “CONDICIONADO” de los agentes

La importancia del eje social y el comportamiento de los agentes resultan ser factores fundamentales en el momento en el que se definen y deciden opciones tecnológicas en una organización, reafirmando la aproximación conceptual propuesta oportunamente al comienzo de esta investigación. La adecuada utilización de la tecnología en las organizaciones es algo que trasciende incluso a la posibilidad material de contar con los medios económicos para obtenerla (que es uno de los factores limitantes que usualmente se invoca para impedir los desarrollos). No es suficiente contar con capacidad de financiamiento para poder comprar las tecnologías requeridas. No se trata de contar con informática y comunicaciones para poder utilizar a información y aplicarla a los procesos productivos. Como ya comentamos, las organizaciones deberían prepararse para integrar redes de valor agregado en un contexto cada vez más afín con las propuestas de la “tercera ola” para manejar mejor los conocimientos de los agentes como gran desafío cultural, antes que económico.

Los frenos al cambio en las organizaciones estatales, operan de manera eficiente. Ante los desafíos que procuran renovar estructuras y procesos de las organizaciones, la “máquina de impedir” localmente bien asentada, funciona de manera disfuncionalmente eficaz. La normativa nacional y departamental “encorseta” el accionar de las oficinas públicas. En términos generales, el procedimiento administrativo uruguayo opera como un proceso general (“meta-proceso”) previamente fijado y regulado, que obligatoriamente debe utilizar la Administración Pública para cumplir las actividades que legalmente le competen, sin apartare en lo más mínimo para no ser objeto de cuestionamientos de los organismos de contralor. Es por ello que se habla figuradamente de “reglas de juego” para describir genéricamente dicho proceso. Reglas de juego que establecen estados que se suceden parsimoniosamente en el tiempo y que comienzan en una fase preparatoria, siguen con una decisoria, continúan con una fase “integrativa” (notificación) y finalmente culmina con la ejecución material, que sería la conclusión formalmente deseada de cada proceso considerado individualmente. Sin embargo, este último estado de un largo proceso, muchas veces se ve relegado.

No se trata de caprichos individuales de algunos burócratas que simplemente exigen que se cumpla lo establecido en las normas. Se desarrollan “constelaciones culturales” compatibles con estas normativas que definen cómo se puede actuar, quién tiene las autorizaciones y cuándo tendría que hacerlo. Se construye efectivamente de un “meta-proceso” regulado por principios fundamentales como por ejemplo: servir a los intereses generales (imparcialidad), ajuste a la realidad de los hechos (verdad material), ductilidad para el logro del fin (flexibilidad), expresión clara de causa o motivo (motivación de la decisión) y libre flujo de información. El decreto Nº 500/1991 establece detalles sobre la actuación administrativa y las regulaciones de los procedimientos que son necesarios conocer para saber a qué atenerse cuando debemos actuar en el contexto de los servicios del Estado. Todo un modelo conceptual que se legitima a partir del deber-ser, más allá incluso de los propios resultados prácticos – buenos o malos - generados durante la aplicación de la normativa. Lo que muchas veces impide que funcionen los mecanismos para hacer marchar los negocios. Esto reafirma el diagnóstico regional del modelo burocrático expuesto por Randall Baker (1989).

06 EL IMPACTO AMORTIGUADOR DEL PARADIGMA REDUCCIONISTA

Durante el estudio del marco teórico y el trabajo de campo en la tesis de doctorado de Carlos Petrella (2010), se ha podido constatar que las simplificaciones reduccionistas en la concepción de los procesos de generación de nuevos productos o servicios, impiden realizar grandes aportes a la comprensión de los desafíos productivos nacionales. No se trata de analizar la capacidad individual de algunos investigadores o de organizaciones individuales para generar nuevos conocimientos y mostrar que pueden ser aplicados. Tampoco tiene que ver con la existencia aislada de algunos empresarios innovadores que buscan capitalizar esos inventos para generar oportunidades de negocios. Para comprender apropiadamente los problemas vinculados con el desarrollo es muy importante estudiar las relaciones que se generan entre las innovaciones, la tecnología y los conocimientos que plantean enormes desafíos de análisis de la realidad y capacidades nuevas de decisión. Casas y Dettner (2009) realizan una exposición cuyo hilo argumental hemos seguido para establecer ciertas relaciones entre desarrollos socio-económicos, avances tecnológicos y capacidad de generar y aplicar determinados conocimientos, sobre todo en contextos productivos.

La posibilidad de desarrollar sistemas técnicos que apoyen los cambios organizacionales está muy limitada. Se han puesto en evidencia enormes dificultades para desarrollar localmente “los grandes sistemas técnicos que aseguran la producción material de esos productos o servicios”. Tal vez la barrera principal sea la fuerte presencia del “mito de la perennidad” reforzado por la “protección monopólica” que disminuye la relevancia y atenúa el costo de oportunidad de no encarar desarrollos de nuevos productos o servicios, puesto que los mercados de referencia permanecen cautivos, ante la imposibilidad material de hacer otra cosa que no comprar, que en el caso de los combustibles en Uruguay es una opción inviable. Estas grandes barreras pueden alterar el relacionamiento de las organizaciones con su entorno. Tanto que la visión de los clientes de una organización, puede ser sustituida por la visión de usuarios como en el caso de ANCAP, en el que se enfrentan la concepción de dicha organización como una empresa pública planteada por sus directores, con la identificación como un Ente estatal, planteada por el gremio de sus funcionarios.

El perfil burocrático administrativista uruguayo del Estado, tiene una influencia enorme. Debe tenerse presente además que la tecnología - a pesar de su enorme potencial que puede tener para transformar las organizaciones (productos, procesos y conductas) - es funcional con la burocracia dominante y en general al régimen que la sustenta, debido fundamentalmente a que el “mito de la perennidad” reforzado por la “protección monopólica” elimina la idea de que es necesario adaptarse como organización para poder sobrevivir. Esta percepción de la realidad por parte de los funcionarios intermedios es reforzada por la constatación – derivada de la experiencia práctica  recogida en el pasado durante muchas décadas - de que en realidad no pueden existir urgencias creíbles en los cambios organizacionales del sector público, más allá de la circunstancial presión individual de algunos administradores políticos (ministros o directores) que quieren generar ciertas mejoras en sus respectivos servicios. (Díaz, 1989) Consecuentemente los procesos schumpeterianos de destrucción creativa, están localmente muy fuertemente amortiguados.

07 LO QUE SE PUEDE ESPERAR EN ESTA SITUACION

La realidad organizacional luce muy bloqueada. Los paradigmas burocráticos y tecnológicos muestran localmente ciertas sinergias, que sólo pueden ser alteradas por circunstanciales “ventanas de oportunidad” que permiten capitalizar condiciones para generar algunos cambios en general adaptativos y muy graduales, que son consistentes con la cultura local dominante en el sector público nacional. Así se logran ciertos progresos derivados de la aplicación de la informática básica y comunicaciones de datos en las organizaciones uruguayas, pero la necesidad de integrar la “inteligencia de negocios”, sigue mostrando enormes dificultades de instrumentación, más allá de algunos casos de éxito que se han identificado durante esta investigación y podrían servir como “soluciones ejemplares” que pueden capitalizarse. La capacidad de administrar (en este contexto) se reduce entonces a gestionar algunos recursos críticos considerados sensitivos y que deben ser controlados debido a lo que establece la normativa administrativa vigente.

Las situaciones que deben administrar los gerentes y los supervisores de las empresas pública nacionales, con muy pocas excepciones - son más bien estáticas. De hecho la competitividad aparece entre las preocupaciones de la dirección de las empresas públicas desde hace relativamente poco tiempo. Lo mismo puede decirse de los desafíos de gestionar el conocimiento. Las empresas efectivamente manejan enormes volúmenes de datos, pero es difícil poder determinar cual es la información relevante y que grado de confiabilidad tiene. Esto se ha tornado particularmente evidente – por lo menos en los procesos de transformación del sector energético nacional - cuando en el marco de los procesos de asociación de ANCAP con terceros en el gobierno del Dr. Jorge Batlle se discutió acaloradamente sobre la eficiencia de la refinería de La Teja, sobre sus costos de operación y sobre la real necesidad de encarar su remodelación. (Sanguinetti, 2001) Pero este enfoque fue solamente instrumental y condicionado por el accionar de los corporativismos afectados. 

Las islas de información que se han detectado como refuerzo de la preservación de pequeñas autonomías, no ayudan a clarificar la toma de decisiones y en definitiva, a mejorar el funcionamiento de toda la empresa. Para provocar cambios lo más rápidamente posible, las soluciones que integran la información de cada organización deben capitalizar los sistemas existentes. Más que disponer de una o varias tecnologías de punta que manejen de manera eficiente y confiable las bases de datos y comunicaciones de una organización, es necesario crear sinergia con la arquitectura de la información existente dentro de la organización para proporcionar un mayor rendimiento y crear un sistema unificado de inteligencia de negocios de gestión del conocimiento que integra la información al flujo de trabajo diario de cada usuario que la necesita, tanto para “saber que”, como para “saber cómo” con todas las dificultades que ello plantea. Además es necesario integrar adecuadamente el “saber por qué” y el “saber quién”, que tienen componentes tácitos que dificultan su administración con herramientas organizacionales e informáticas convencionales.

El desarrollo tecnológico está fuertemente limitado por el desarrollo cultural nacional. El éxito de la mayoría de los negocios – como fuera planteado en el marco teórico de referencia - no sólo se define porque algunas organizaciones poseen ciertas tecnologías puntuales para lograr manejar los procesos internos o la relación con el entorno, sino también porque pueden administrar eficazmente esas capacidades en situaciones cambiantes que no siempre están bajo su control. En este entorno la inteligencia en la gestión empresarial del conocimiento es una habilidad esencial para mantener la competitividad. En esa línea es importante entender la función que deben desempeñar en una organización la inteligencia de negocios. La capacidad de gestionar el conocimiento debe permitir a las organizaciones ser más productivas, al minimizar el tiempo de búsqueda de respuestas para sus principales desafíos. Se debe tener acceso al mayor volumen posible de información, pero a la vez entregar sólo lo más relevante y altamente orientada a  los intereses y necesidades de los agentes que la reclaman.

La tecnología puede recuperarse como oportunidad de apalancamiento de ciertos cambios. Debe tenerse presente - como se reafirmara oportunamente en el marco teórico de referencia y en el trabajo de campo general y específico (Petrella , 2010) – que efectivamente la tecnología mantiene un rol importante en la transformación de las organizaciones en todas sus dimensiones. La tecnología es un componente fundamental de los procesos de transformación para generar valor en los procesos de industrialización y comercialización, sobre todo cuando no opera asilada de otros factores políticos, económicos y sociales relacionados con dichos procesos. Siguen estando vigentes las propuestas de Philippe Zarifian (1999: 11) que propone tres “universos” a tener en cuenta en la problemática de la producción de bienes o servicios. Por un lado el más evidente: “el universo de la concepción de nuevas tecnologías y nuevos productos o servicios”. Por otro “los grandes sistemas técnicos que aseguran la producción material de esos productos o servicios” y como se viera en el estudio del caso durante la investigación, la “relación directa con los clientes o usuarios” para llegar desde los sitios de producción y a los mercados consumidores.

Afortunadamente, ante las estructuras rígidas y los procesos altamente regulados de las organizaciones públicas locales, se plantean algunos aspectos conceptuales y operativos que presionan para generar  grandes cambios en la forma de producir y compartir el conocimiento entre los uruguayos. El trabajo en equipo, las redes y otras formas de colaboración entre los diferentes agentes (en especial los investigadores especialistas) no son meros desvíos por el gusto de la comunicación electrónica instantánea y cada vez más global. Son el resultado de las consecuencias sociales de la acumulación de conocimiento y técnicas diferentes a las que Uruguay productivo emergente no puede quedar ajeno. La ciencia y la técnica han progresado hasta un nivel en el que sus problemas más importantes no pueden ser resueltos por individuos trabajando aislados. Están surgiendo nuevas formas de producción de conocimiento afectando no sólo qué conocimiento es producido, sino también cómo se produce, el contexto en el que se genera, la forma en que se organiza, el sistema de recompensas que utiliza y los mecanismos que controlan la calidad de lo que se produce. (Casas y Dettmer, 2009)

Es evidente la necesidad de contar sistémicamente a escala nacional, con mejores entornos de conocimiento que operen de manera eficaz. Los esfuerzos de actual gobierno, parecen reconocer esta necesidad y se comienza a actuar de manera más proactiva desde el gobierno nacional.

No se trata de que circunstancialmente no se desarrollen algunos proyectos de cambio organizacional, en la órbita del Estado uruguayo. Existen efectivamente algunos casos paradigmáticos que muestran puntualmente, que se pueden hacer algunas transformaciones en el aparato burocrático estatal. Los replanteos en el sector salud uruguayo ante una crisis de enorme envergadura relacionada con su capacidad de financiamiento y sus posibilidades de mejora de gestión, son un indicio de que se abren algunas ventanas de oportunidad que pueden ser aprovechadas. El enorme bloqueo de los cambios en el sector educación, muestra claramente el poder de los corporativismos en la gestión de las innovaciones, más allá de lo que pueda haber significado el Plan Ceibal como propuesta removedora. Sin embargo en este contexto de frenos burocráticos y tecnológicos, las posibilidades de cambiar aspectos relevantes del funcionamiento integral del aparato estatal uruguayo están fuertemente limitadas, más allá de circunstanciales oportunidades que generen la caída natural de algunos monopolios estatales, como el del sector comunicaciones.

Como elemento movilizador, que puede generar oportunidades de cambio se reconocen los esfuerzos por renovar el aparato relacionado con la investigación y la innovación. Se han generado acciones concretas para reforzar el desarrollo de la ciencia y la tecnología. A fines del año 2006, el gobierno nacional lanzó un programa de ciencia y tecnología con una inversión de aproximadamente 100 millones de dólares en los próximos 5 años, lo que no es menor en el contexto de las disponibilidades presupuestarias nacionales de asignación no rígida por estar ya comprometidas. “El plan pretende fortalecer y orientar la investigación en seis áreas consideradas prioritarias para el país, por su estrecha relación con el aparato productivo”. Las fuentes consultadas señalan que “la coordinación de todo el plan estará en manos de la futura Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). Que gestionará todos los fondos, articulará los vínculos entre quienes investigan y entre quienes demandan investigación, promoverá la formación de recursos humanos y otorgará fondos concursables para proyectos de investigación.” (El País, 19/12/2006: A8)

Es necesario mejorar la capacidad de planificar. Según los resultados de Delfos (Petrella, 2007 a: 29): “En primer lugar se requiere desarrollar un Plan Estratégico del País con las metas y los indicadores necesarios. Ese Plan Estratégico obviamente definirá las áreas productivas que serán objeto de preferencias, se dispondrán consistentemente las metas y así seguidamente. Lo seguro para encarar la Reforma del Estado apuntando a los aspectos productivos es que primero se necesitaría una visión-país, una estrategia explícita de desarrollo y liderazgo, como marco de referencia para la reforma, para evitar que ésta se limite en mejorar la eficiencia burocrática/administrativa.” Sin embargo en el Uruguay parece haber aspectos culturales subyacentes que ayudan a mantener condiciones de subdesarrollo, contra la voluntad desarrollista que reiteradamente esbozan los gobernantes de turno de los tres partidos políticos más representativos, que han participado desde el año 1985 en adelante en el gobierno nacional.

Finalmente, se retoman algunos aspectos culturales dolorosos que tienen un componente emocional muy fuerte y que actúan como bloqueadores. Además de los problemas políticos y económicos con raíces racionales, hay aspectos importantes no racionales que contribuyen al bloqueo del desarrollo científico y tecnológico. Sutz (2006) sostiene que: “Una de las marcas del subdesarrollo es la falta de auto-confianza en materia científica y, quizá más aún, tecnológica. Las sucesivas oleadas de innovaciones que transforman la vida de todos se originan casi siempre en otras partes. La velocidad de vértigo de los avances científico-tecnológicos arroja inevitablemente dudas acerca de la capacidad real de nuestras sociedades para asumir como propia una actividad que afronta tantos obstáculos para resultar relevante. Sin embargo, por tratarse de una actividad social fundamental, debemos aprender a «leer» la investigación científica y el desarrollo tecnológico que efectivamente tiene lugar entre nosotros. Parte de los parámetros de dicha lectura tendrán que ser internacionales, sin duda, pero ellos solos no permiten aprehender una riqueza que no por poco percibida es menos real.“

08 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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CARLOS PETRELLA
ENERO de 2011